Im Kontext der Einordnung der Emissionsdaten des Jahres 2024 hat sich gezeigt, dass ein relevanter Teil der Emissionsreduktion durch strukturelle Entwicklungen erreicht wurde, die auf klimaschutzpolitische Maßnahmen zurückgehen. Dazu gehört vor allem der Ausbau der Kapazitäten zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energieträgern und der Rückbau von Kohlekraftwerken in der Energiewirtschaft. Diese strukturellen Entwicklungen können auch langfristig zu Emissionsminderungen führen.

Daneben gab es emissionsmindernde Effekte, die nicht notwendigerweise anhaltend sind. Dazu gehört im Gebäudesektor die milde Witterung und im Sektor Verkehr eine reduzierte Güterverkehrsleistung als Folge der weiterhin schwächelnden Wirtschaft. Im Sektor Industrie wirkte sich die wirtschaftliche Entwicklung in den einzelnen Wirtschaftsbereichen unterschiedlich aus, so dass die THG-Emissionen dort insgesamt stagnierten. 

Darstellung und Einordnung der projizierten THG-Emissionen (ohne LULUCF) für den Zeitraum 2021 bis 2030  

Abschnitt B, Teil I des Gutachtens beinhaltet die Prüfung der am 14.03.2025 durch das Umweltbundesamt veröffentlichten Projektionsdaten 2025 durch den Expertenrat entsprechend § 12 Abs. 1 KSG.

Das in Bezug auf eine notwendige Nachsteuerung maßgebliche Ziel des Bundes-Klimaschutzgesetzes besagt, dass das Gesamtbudget als Summe der Jahresemissionsgesamtmengen für alle Sektoren ohne Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft (LULUCF) im Zeitraum von 2021 bis 2030 in Höhe von 6 199 Mt CO₂-Äq. in der Projektion nicht überschritten wird (§ 4 Abs. 1 Satz 3 KSG i. V. m. Anlage 2 KSG). Gemäß der Projektionsdaten 2025 würde dieser Wert mit einem Puffer von 81 Mt CO₂-Äq. unterschritten werden (siehe Abbildung Z 2). Die ausgewiesene Unterschreitung der KSG-Vorgabe kann als Saldo von zwei Bestandteilen verstanden werden: Eine tatsächlich bereits erfolgte Unterschreitung der KSG-Zielemissionen in den Jahren 2021 bis 2024 um 113 Mt CO₂-Äq. sowie eine projizierte summarische Überschreitung der KSG-Ziele aus Anlage 2 KSG für die Jahre von 2025 bis 2030 um 32 Mt CO₂-Äq. Dabei weisen die Sektoren Verkehr und Gebäude gemäß den Projektionsdaten 2025 in den Gesamtemissionsmengen der Jahre 2021 bis 2030 eine Zielverfehlung gegenüber den in Anlage 2a KSG hinterlegten Werten auf, die durch Übererfüllungen der anderen Sektoren, insbesondere der Energiewirtschaft und der Industrie, ausgeglichen werden.

Das ebenfalls im Bundes-Klimaschutzgesetz formulierte Ziel einer Minderung der jährlichen THG-Emissionen (ohne LULUCF) im Jahr 2030 um 65 % gegenüber dem Jahr 1990 (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 KSG), würde einer Reduktion auf 438 Mt CO₂-Äq. im Jahr 2030 entsprechen. Dieses Ziel würde gemäß den Projektionsdaten 2025 mit 463 Mt CO₂-Äq. im Jahr 2030 nicht erreicht, sondern um 35 Mt CO₂-Äq. bzw. 5,7 % überschritten werden. Die projizierte Minderung entspricht einer Verringerung um 63 % gegenüber dem Jahr 1990.  

Die nationalen Verpflichtungen unter der Europäischen Lastenteilung, unter die vor allem die Sektoren Verkehr und Gebäude fallen, würden gemäß den Projektionsdaten 2025 ab dem Jahr 2024 verfehlt werden.

Zu verschiedenen Rahmendaten und Entwicklungen wurden ergänzend Sensitivitätsanalysen durchgeführt. Höhere Produktionsmengen in der Industrie, ein höherer Industriestrompreis, ein verzögerter Infrastrukturausbau (Wasserstoffkernnetz, Ladeinfrastruktur und Schieneninfrastruktur) sowie niedrigere Fördergelder in der Industrie und im Gebäudesektor würden in den Projektionsdaten zu höheren THG-Emissionen führen. Niedrigere THG-Emissionen würden durch höhere Fördermittel im Verkehrssektor, einen niedrigeren Industriestrompreis sowie einen niedrigeren Wärmepumpenstrompreis erreicht werden. Insgesamt spannen die ermittelten Sensitivitäten unter anderem aufgrund der begrenzten Anzahl an variierten Einflussfaktoren nicht den Raum der möglichen Entwicklungspfade auf. Zusätzlich zu den Sensitivitätsanalysen wurde für die Sektoren Gebäude und Verkehr jeweils eine Zweitmodellierung durchgeführt, die für beide Sektoren geringfügig niedrigere THG-Emissionen für den Zeitraum 2025 bis 2030 projizieren.

Prüfung der Projektionsdaten 2025 (ohne LULUCF) für den Zeitraum 2021 bis 2030

Die Projektion zukünftiger Emissionen ist naturgemäß mit erheblichen Unsicherheiten verbunden. Aus der Zielsetzung des Bundes-Klimaschutzgesetzes folgert der Expertenrat, dass die von ihm im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 2 KSG zu treffende Feststellung einer „Über- oder Unterschreitung“ mindestens anhand eines Emissionspfads zu treffen ist, der ebenso wahrscheinlich über- wie unterschritten wird (im Weiteren als 50/50-Emissionspfad bezeichnet). In den Projektionsdaten 2025 werden keine Angaben zur Wahrscheinlichkeit des dort ausgewiesenen Emissionspfads gemacht. Auf der Grundlage der Ergebnisse seiner Prüfung formuliert der Expertenrat daher eine Einschätzung, ob der von ihm vermutete 50/50- Emissionspfad oberhalb oder unterhalb des Emissionspfads der Projektionsdaten 2025 liegen würde.

Der Expertenrat wendet dafür ein mehrgliedriges Prüfschema an:

• i) Beschreibende Darstellung der Projektionsdaten 2025 und Abgleich mit den Vorgaben des Bundes-Klimaschutzgesetzes
• ii) Prüfung des methodischen Vorgehens bei der Ermittlung und Begründung der Projektionsdaten 2025 einschließlich der Bewertung der Konsistenz und Transparenz des Vorgehens anhand der Kriterien Modellinteraktion, Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Modellrestriktionen
• iii) Einordnung der Projektionsdaten 2025, insbesondere in Bezug auf deren Eintrittswahrscheinlichkeit unter besonderer Berücksichtigung der Aktualität, Plausibilität und Unsicherheit der zugrunde gelegten Annahmen. Die Aktualität, Plausibilität und Unsicherheit der Annahmen werden jeweils entlang der folgenden Kriterien beurteilt: Modellexogene Rahmendaten und sonstige Parameter; Modellendogene Rahmendaten und sonstige Parameter; Instrumentenausgestaltung und -finanzierung; Implizite Annahmen und Umsetzungsvoraussetzungen

Die Projektionsdaten 2025 wurden in einem Modellverbund ermittelt, der auf separaten, teils sehr detaillierten Modellen für die einzelnen Sektoren aufbaut. Im Vergleich zum Vorjahr wurde der Modellverbund zur Erstellung der Projektionsdaten 2025 erweitert. Die Modelle und Datenflüsse sind in einer umfassenden Modelldokumentation öffentlich dokumentiert. Der Expertenrat begrüßt, dass die Transparenz dadurch im Vergleich zum Vorjahr deutlich erhöht wurde. Die vielfältigen Wechselwirkungen zwischen den Sektoren sind komplex und können in einem Modell naturgemäß nur näherungsweise abgebildet werden. Zwar wurden im verwendeten Modellverbund einige wichtige Wechselwirkungen berücksichtigt, es gibt aber auch relevante Wechselwirkungen und Zusammenhänge, die nicht oder nur eingeschränkt erfasst werden. Eine relevante Limitierung des Modellverbunds ist, dass sowohl der Preispfad für den ersten Europäischen Emissionshandel EU-ETS 1 als auch der Preispfad für den zweiten Europäischen Emissionshandel EU-ETS 2 exogen vorgegeben werden. Dadurch werden zum einen Rückkopplungen, die von den Aktivitäten ausgehen, nicht berücksichtigt. Zum anderen können dynamische Veränderungen der Zertifikatsnachfrage in der gesamten Europäischen Union (EU) im Modell keine Wirkung auf den Preispfad des EU-ETS 1 bzw. EU-ETS 2 entfalten.

Die Ergebnisse der Projektionsdaten über die künftige Emissionsentwicklung hängen von zahlreichen Annahmen zu sektorenübergreifenden und sektorenspezifischen Rahmendaten ab. Diese werden bis Ende November 2024 festgelegt. Aufgrund von aktuellen wirtschaftlichen und politischen Entwicklungen, die sich in der Zwischenzeit ergeben haben, haben sich teilweise Einschätzungen zu den Rahmendaten und Annahmen geändert. So wurde beispielsweise die Erwartung an das Wirtschaftswachstum für das aktuelle und kommende Jahr nach unten korrigiert.

Die den Projektionsdaten 2025 zugrundeliegenden impliziten Annahmen, wie ein zielorientierter Aus- bzw. Umbau von Infrastruktur (Ladeinfrastruktur, Strom-, Fernwärme- und Gasnetze), das Erreichen der Ausbauziele gemäß Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) sowie die ausreichende Verfügbarkeit von für den Aufbau eines neuen, klimaschonenden Kapitalstocks notwendiger Finanzmittel und Ressourcen werden vom Expertenrat als optimistisch eingeordnet.

Expertenschätzung und Feststellung zur Zielerreichung im Sinne von § 12 Abs. 2 KSG

Die Einschätzung des Expertenrats zum 50/50-Emissionspfad in den einzelnen Sektoren ist mit Unsicherheiten behaftet. Besonders hoch schätzt der Expertenrat die Unsicherheit in den Sektoren Energiewirtschaft und Industrie ein. Ein wesentlicher Grund dafür sind erhebliche Unsicherheiten hinsichtlich der künftigen Entwicklung relevanter Rahmendaten. Darüber hinaus unterliegen auch zahlreiche weitere Annahmen und Modell-Inputs Unsicherheiten, die allerdings im Rahmen dieses Gutachtens nicht quantifiziert werden können.

Nach detaillierter Analyse aller Sektoren sowie übergreifender Aspekte gelangt der Expertenrat zum Ergebnis, dass der 50/50-Emissionspfad die in den Projektionsdaten 2025 angegebenen Emissionsmengen für die Jahre von 2021 bis 2030 leicht überschreiten würde. Das Maß der vom Expertenrat vermuteten Überschreitung liegt nach seiner Einschätzung etwa in der Größenordnung des in den Projektionsdaten 2025 ausgewiesenen Puffers. Die mit dieser Einschätzung verbundene Unsicherheit erlaubt dem Expertenrat keine eindeutige Festlegung, ob der 50/50-Emissionspfad oberhalb oder unterhalb der Zielvorgabe des Bundes-Klimaschutzgesetzes für das THG-Budget für die Jahre 2021 bis 2030 liegt. Gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 KSG hat der Expertenrat den Auftrag, „für alle Sektoren aggregiert [festzustellen], inwieweit die Summe der THG-Emissionen gemäß den Projektionsdaten die Summe der Jahresemissionsgesamtmengen nach Anlage 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 in den Jahren 2021 bis einschließlich 2030 über- oder unterschreitet.“ Vor dem Hintergrund der gegebenen Unsicherheit stellt der Expertenrat im Sinne seines Auftrags fest, dass die Summe der THG-Emissionen gemäß der durch den Expertenrat erfolgten Prüfung und Bewertung der Projektionsdaten 2025 die Summe der Jahresemissionsgesamtmengen nach Anlage 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 KSG in den Jahren 2021 bis einschließlich 2030 weder über- noch unterschreitet. Das bedeutet, dass der Expertenrat keine Überschreitung der Summe der Jahresemissionsgesamtmengen für diese Jahre im Sinne von § 8 Abs. 1 KSG feststellt. Auf Basis dieser Feststellung kommt der Auslösemechanismus gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht zur Anwendung. Die Bundesregierung ist mithin nicht gemäß § 8 Abs. 2 KSG verpflichtet, bis zum Ende des Jahres 2025 zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen zu beschließen.

Weiterhin stellt der Expertenrat fest, dass das übergeordnete Ziel aus § 3 Abs. 1, nämlich die jährlichen THG-Emissionen bis zum Jahr 2030 um mindestens 65 % im Vergleich zum Jahr 1990 zu mindern, auf Basis der erfolgten Prüfung und Bewertung weder vom 50/50-Emissionspfad noch von den Projektionsdaten 2025 eingehalten würde. Gemäß den Projektionsdaten würde eine Minderung um 63 % erreicht.  

Abbildung Z 2: Abweichungen zu der Summe der Jahresemissionsmengen im Zeitraum 2021 bis 2030 gemäß den Projektionsdaten 2025 nach Sektoren und in Summe (ohne LULUCF) 

Eigene Darstellung. Basierend auf dem Bundes-Klimaschutzgesetz, auf den historischen Emissionsdaten (UBA 2025h) und den Projektionsdaten 2025 (UBA 2025g). Negative Werte beschreiben die Unterschreitung der Summe der Jahresemissions-(gesamt)mengen in den Jahren 2021 bis 2030, positive Werte eine Überschreitung, nach Anlage 2 und Anlage 2a KSG. *Die durch den Expertenrat berechneten sektoralen Über- und Unterschreitungen bis 2030 weichen von den Werten des Umweltbundesamts in UBA (2025p) ab. Das liegt darin begründet, dass das Umweltbundesamt bei der Anwendung des Ausgleichsmechanismus nicht die aktuellen Daten verwendet, sondern nur bis zum ersten Inventarbericht die Daten für die Berechnung mit einbezieht. Insbesondere beim Industriesektor liegen die Werte des Umweltbundesamts 6 Mt CO₂-Äq. niedriger (73 Mt CO₂-Äq.). Bei Landwirtschaft ist die durch den Expertenrat berechnete Unterschreitung bis 2030 um 5 Mt CO₂-Äq. geringer als beim Umweltbundesamt (21 Mt CO₂-Äq.). Die Summe der kumulierten Unter- und Überschreitungen beträgt nach beiden Berechnungen 81 Mt CO₂-Äq. 

In Bezug auf die einzelnen Sektoren und deren Entwicklung im Vergleich zu den Jahresemissionsmengen stellt der Expertenrat fest, dass laut den Projektionsdaten die Sektoren Gebäude und Verkehr die Summe der Jahresemissionsmengen nach Anlage 2a in Verbindung mit § 4 Abs. 2 KSG in den Jahren 2021 bis einschließlich 2030 überschreiten (siehe Abbildung Z 2). Unter Anwendung eines 50/50-Emissionspfads sieht der Expertenrat in seiner Prüfung und Bewertung beim Gebäudesektor Anzeichen für eine noch deutlichere Überschreitung als in den Projektionsdaten 2025 ausgewiesen. Die anderen Sektoren (Energiewirtschaft, Industrie, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft und Sonstiges) würden die Jahresemissionsmengen nach Anlage 2a in Verbindung mit § 4 Abs. 2 KSG in den Jahren 2021 bis einschließlich 2030 unterschreiten, wobei der Expertenrat beim Sektor Energiewirtschaft die in den Projektionsdaten 2025 ausgewiesenen Emissionen für eher unterschätzt und beim Sektor Industrie in der Tendenz ebenfalls für eher unterschätzt hält.

Zudem stellt der Expertenrat fest, dass gemäß den Emissions- und Projektionsdaten 2025 die Summe der Emissionsanteile der Sektoren, die der Europäischen Lastenteilung unterliegen, die für die Jahre 2021 bis 2030 in der Europäischen Lastenteilung für Deutschland festgelegten Zuweisungen in Summe um 224 Mt CO₂-Äq. überschreitet. Unter dem vom Expertenrat unterstellten 50/50-Emissionspfad würde die entsprechende Verfehlung vermutlich noch höher ausfallen.

Einordnung der Feststellung unter Berücksichtigung der Vereinbarungen im Koalitionsvertrag

Der Koalitionsvertrag „Verantwortung für Deutschland“ der Koalitionspartner der neuen Bundesregierung kündigt eine Vielzahl von klimaschutzpolitisch relevanten Maßnahmen an. Teilweise würde die Umsetzung dieser Maßnahmen die projizierten Emissionen gegenüber den Projektionsdaten 2025 senken, teilweise erhöhen, wobei die Maßnahmen komplexen Wechselwirkungen unterliegen. Diese Ambivalenz gilt auch für diejenigen dieser Maßnahmen, die sich unmittelbar auf die Nutzung der durch die Grundgesetzänderung erhöhten Verschuldungsspielräume (Sondervermögen) beziehen. In vielen Fällen ist die Wirkung der möglichen Veränderung auf die Emissionsentwicklung aufgrund der noch unklaren Ausgestaltung der jeweiligen Maßnahme offen, so beispielsweise bei der geplanten Änderung des Gebäudeenergiegesetz (GEG). Gleiches gilt für die mit dem Sondervermögen geplanten Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur. In der Summe geht der Expertenrat davon aus, dass von den Ankündigungen im Koalitionsvertrag je nach Ausgestaltung kein signifikanter bis leicht emissionssteigernd wirkender Effekt auf die hier getroffene Feststellung zu den Projektionsdaten 2025 ausgeht. Damit ist die Feststellung verbunden, dass vom Koalitionsvertrag kein nennenswerter positiver Impuls für die Zielerreichung im Jahr 2030 ausgeht.

Einhaltung weiterer Klimaschutzziele gemäß Projektionsdaten 2025

Der Pfad des Mit-Maßnahmen-Szenario (MMS) der Projektionsdaten 2025 zeigt eine deutliche Verfehlung der nationalen Klimaziele nach § 3 Abs. 1 KSG im Jahr 2040 sowie der jährlichen Minderungsziele für die Jahre 2031 bis 2040 gemäß Anlage 3 KSG (siehe Abbildung Z 3). In der Periode von 2031 bis zum Jahr 2040 führt die Summe der THG-Emissionen der Projektionsdaten 2025 (ohne LULUCF) von 2 793 Mt CO₂-Äq. zu einer Überschreitung der Summe der Jahresemissionsgesamtmengen gemäß Anlage 3 KSG um 554 Mt CO₂-Äq. (20 %). Gemäß der Projektionsdaten 2025 emittieren die Sektoren (ohne LULUCF) im Jahr 2040 253 Mt CO₂-Äq. Dies entspricht einer Reduktion der THG-Emissionen im Jahr 2040 um 80 % im Vergleich zum Jahr 1990. Der KSG-Zielwert für das Jahr 2040 von −88 % (150 Mt CO₂-Äq.) im Vergleich zu 1990 wird laut der Projektionsdaten 2025 somit um ca. 8 Prozentpunkte (bzw. ca. 102 Mt CO₂-Äq.) verfehlt.

Da die Prüfung der Projektionsdaten 2025 bis zum Jahr 2030 durch den Expertenrat Hinweise auf eine Unterschätzung der Emissionen im Jahr 2030 geliefert hat und sich gezeigt hat, dass ohne den in den Jahren von 2021 bis 2024 aufgrund von u. a. der Covid-19-Pandemie und schwacher Wirtschaft aufgebauten Puffer eine merkliche Verfehlung im Budget der Jahre 2021 bis 2030 mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten wäre, liegt die Vermutung nahe, dass die Projektionsdaten 2025 auch nach dem Jahre 2030 eher unter- als überschätzt sind. Das Problem der Zielverfehlungen nach dem Jahr 2030 würde sich in diesem Sinne verschärfen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Emissionsobergrenze der beiden Europäischen Emissionshandelssysteme EU-ETS 1 und EU-ETS 2 durch die exogene Annahme der jeweiligen Preise im Rahmen der Modellierung nicht angemessen berücksichtigt ist. Unter deren Berücksichtigung könnten THG-Emissionen, die unter den EU-ETS 1 fallen im Jahr 2039, und diejenigen des EU-ETS 2 im Jahr 2043 nur noch in Höhe von zuvor ungenutzten Zertifikaten verbleiben. Allerdings ist dabei einzubeziehen, dass die EU-Kommission derzeit prüft, wie sich negative Emissionen in den EU-ETS 1 einbinden lassen könnten, was sich auf die Menge der verbleibenden Restemissionen auswirken würde.  

Abbildung Z 3: Historische und projizierte Entwicklung der THG-Emissionen (ohne LULUCF) im Vergleich zu den Jahresemissionsgesamtmengen (Anlage 2 KSG) und den jährlichen Minderungszielen (Anlage 3 KSG) 

Eigene Darstellung. Basierend auf dem Bundes-Klimaschutzgesetz, auf den historischen Emissionsdaten (UBA 2025h) und den Projektionsdaten 2025 (UBA 2025g). 

Die Projektionsdaten 2025 projizieren eine Lücke von 224 Mt CO₂-Äq. unter der Europäischen Lastenteilung für den Zeitraum 2021 bis 2030. Ab dem Jahr 2024 werden die jährlichen Ziele gemäß den Projektionsdaten 2025 verfehlt. Deutschland hat mit knapp 24 % den größten Anteil an den EU-ETS 2-Emissionen in der EU. Über 50 % der Emissionen im EU-ETS 2 fallen in Deutschland, Frankreich und Italien an. Damit hat jede weitere emissionsmindernde Klimaschutzpolitik in den ESR-Sektoren in diesen Ländern einen großen Einfluss auf die europaweite Höhe des Preises im EU-ETS 2. Eine Verfehlung der nationalen ESR-Ziele in Deutschland würde somit den europaweiten Preis erhöhen. Die Europäische Kommission bewertet jährlich die nationale Zieleinhaltung unter der Europäischen Lastenteilung. Kommt ein Mitgliedsstaat seinen jährlichen Verpflichtungen nicht nach, muss der Staat innerhalb von drei Monaten einen Maßnahmenplan, Corrective Action Plan, vorlegen (Europäische Kommission 2023e, Artikel 8). Dies könnte für Deutschland das erste Mal im Herbst 2025 der Fall sein.  

Für den Sektor LULUCF ergibt sich aus dem Bundes-Klimaschutzgesetz eine Sonderstellung (§ 2 Abs. 8 KSG). Das KSG sieht für den Sektor kein Budget und keine Jahresemissionsmengen vor, sondern einen Anstieg der Senkenleistung, um im Jahr 2045 unvermeidbare Restemissionen, insbesondere aus den Sektoren Industrie, Landwirtschaft und Energiewirtschaft, auszugleichen und so THG-Neutralität und nachfolgend bis 2050 netto-negative THG-Emissionen zu erreichen. Die Senkenleistung des Sektors soll gemäß § 3a KSG von −25 Mt CO₂-Äq. im Jahr 2030, über −35 Mt CO₂-Äq. im Jahr 2040, auf −40 Mt CO₂-Äq. im Jahr 2045 wachsen. Gemäß der Projektionsdaten 2025 würden die THG-Emissionen dagegen von 63 Mt CO₂-Äq. im Jahr 2021 auf 32,3 Mt CO₂-Äq. im Jahr 2030 sinken, wären aber durchgängig positiv. Laut den Projektionsdaten 2025 würden die Zielwerte damit weit verfehlt werden. Auch für die weiteren Zieljahre weisen die Projektionsdaten Zielverfehlungen aus, nämlich 36,9 Mt CO₂-Äq. statt −35 Mt CO₂-Äq. für das Jahr 2040 und 34,9 Mt CO₂-Äq. statt −40 Mt CO₂-Äq. für das Jahr 2045. Der LULUCF Sektor wäre laut den Projektionsdaten 2025 somit bis zum Jahr 2045 durchgängig eine THG-Quelle anstatt, wie vorgesehen, eine Senke. Auch zur Mitte des Jahrhunderts, wenn negative THG-Emissionen erreicht werden sollen, würde der Sektor immer noch eine THG-Quelle darstellen. Somit könnte der Sektor dann auch keinen Beitrag zum Ausgleich der Restemissionen leisten, sondern würde im Gegenteil die Restemissionen noch erhöhen.

Perspektive Zielerreichung THG-Neutralität

Der Weltklimarat IPCC definiert THG-Neutralität als einen Zustand, in dem die Gesamtmenge der THG-Emissionen (Quellen) durch die Gesamtmenge der THG-Entnahmen (Senken) innerhalb eines bestimmten Zeitraums – in der Regel eines Jahres – ausgeglichen ist. Entsprechend umfasst nach Bundes-Klimaschutzgesetz das Ziel der Netto-Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2045 sowie negativer Treibhausgasemissionen nach 2050 alle Sektoren, einschließlich LULUCF (§ 3 Abs. 2 KSG i. V. m. § 2 Nr. 8 und Nr. 9 KSG). Laut den Projektionsdaten 2025 (UBA 2025g) verbleiben in den Sektoren (ohne LULUCF) noch 204,7 Mt CO₂-Äq im Jahr 2045, mit LULUCF 240,7 Mt CO₂-Äq. Auch im Mit-Weiteren-Maßnahmen-Szenario (MWMS) der Projektionsdaten 2025 verbleiben gemäß Projektionsbericht 2025 Restemissionen in Höhe von 184,2 Mt CO₂-Äq. Um das Ziel der THG-Neutralität im Jahr 2045 zu erreichen, müssten, je nachdem in welcher Höhe die THG-Quellen in Zukunft verbleiben, die Restemissionen durch die natürliche Senkenleistung des Sektors LULUCF und technische Senken kompensiert werden.

Der Beitrag technischer Senken ist in § 3b KSG geregelt. Diese sollen zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele nach § 3 Abs. 2 Satz 2 KSG für die Jahre 2035, 2040 und 2045 unter Berücksichtigung der besonderen Bedeutung des Beitrags des Sektors LULUCF von der Bundesregierung festgelegt werden. Zudem „gibt sich [die Bundesregierung] eine Langfriststrategie zum Umgang mit unvermeidbaren Restemissionen, die Grundlage für die Festlegung (...) ist” (§ 3b Satz 5 KSG). Diese Langfriststrategie befindet sich derzeit in Bearbeitung; der Beteiligungsprozess wurde im März 2025 abgeschlossen. Ziele gemäß § 3b Satz 1 KSG wurden bislang noch nicht festgelegt. Zudem sind wichtige Fragen für die Bilanzierung von Negativemissionen durch technische Senken noch ungeklärt. Technische Senken nutzen negative Emissionstechnologien, also Technologien, die zu einer Entnahme von CO₂ aus der Atmosphäre und dauerhaften Speicherung führen. Der Entwicklungsstatus der einzelnen negativen Emissionstechnologien hängt von der konkreten technologischen Umsetzung ab. Neben dem technologischen Entwicklungsstand sind weitere Herausforderungen für den Markteintritt der Technologien der geltende Rechtsrahmen, die fehlende CO₂-Infrastruktur und die Kosten für die CO₂-Entnahme und dessen dauerhafte Speicherung bzw. Bindung.  

Bezüglich einer Weiterentwicklung des klimaschutzpolitischen Rahmens weist der Expertenrat auf ausstehende Zielfestlegungen für den Zeitraum von 2031 bis 2040 sowie für die technischen Senken gemäß § 3b KSG hin. Zudem regt der Expertenrat Klarstellungen mit Blick auf die Begriffe Restemissionen und technische Senken sowie für die schlüssige Einbindung von Negativemissionen in die Ziel-Architektur des KSG an. Aufgrund der Unsicherheit bei der Erreichung von Negativemissionen und den erheblichen, klimabedingten Quell-Risiken im Sektor LULUCF regt der Expertenrat an, nach Möglichkeit nur eine anteilige Anrechnung von Negativemissionen auf die Erreichung des THG-Neutralitätsziels vorzunehmen. Darüber hinaus empfiehlt der Expertenrat die konsequente Anwendung des Budgetprinzips bei der Zielfestlegung. Offen ist in diesem Zusammenhang unter anderem das Budget für die Sektoren ohne LULUCF für die Jahre 2041 bis 2045 und für den Sektor LULUCF für den Zeitraum von 2020 bis 2045, jeweils unter Berücksichtigung und Ausweis des Beitrags von Negativemissionen sowie die Verrechnung von Über- oder Unterschreitungen am Ende eines Referenzzeitraums in den nächsten, also von 2021 bis 2030 auf 2031 bis 2040 und von 2031 bis 2040 auf 2041 bis 2045. Der Expertenrat empfiehlt der Bundesregierung, diese Übergänge im Einklang mit den entsprechenden Regelungen in der EU-Governance-Verordnung zu präzisieren.

Ferner empfiehlt der Expertenrat die erweiterte Nutzung von Auslösemechanismen für unmittelbare Nachsteuerung jenseits der zu Beginn jeder Legislaturperiode ohnehin erforderlichen Klimaschutzprogramme. Dies betrifft die Ergänzung neuer Auslösemechanismen für Zielverfehlungen bei LULUCF und technischen Senken, das Vorziehen der Sperrfrist für die Pflicht zur Nachsteuerung bei Zielverfehlung für die Periode von 2031 bis 2040 beispielsweise von dem Jahr 2030 auf das Jahr 2025, sowie die Einführung eines neuen Auslösemechanismus mit Bezug zum Ziel der THG-Neutralität im Jahr 2045 mit Wirksamkeit beispielsweise ab dem Jahr 2030.

Anforderungen an das Klimaschutzprogramm und Abgleich mit dem Koalitionsvertrag

Aus der Prüfung der Projektionsdaten leitet sich ab, dass kein Maßnahmenprogramm bis Ende des Jahres nach § 8 Abs. 2 KSG vorgelegt werden muss. Dennoch ist die Bundesregierung nach § 9 Abs. 1 KSG verpflichtet, spätestens zwölf Monate nach Beginn einer Legislatur, also bis Ende März 2026, ein Klimaschutzprogramm zu beschließen. Gemäß Gesetz müssen im Klimaschutzprogramm die festgestellten Zielverfehlungen bis 2040 (siehe Tabelle Z 1) vollständig adressiert werden. Zusätzlich sollte aus Sicht des Expertenrates auch die Zielverfehlung der Klimaneutralität bis 2045 in den Blick genommen werden, auch wenn letztere nicht ausdrücklicher Bestandteil eines Klimaschutzprogramms sein muss. 
 

Tabelle Z 1: Zielerreichungen (grün) und Zielverfehlungen (rot) für den Zeitraum von 2021 bis 2045 

Eigene Darstellung basierend auf den Projektionsdaten 2025 (UBA 2025g), den Zielen des Bundes-Klimaschutzgesetzes sowie den Zielen der Europäischen Lastenteilung (ESR). *Für den Sektor Energiewirtschaft definiert das KSG keine jährlichen Jahresemissionsmengen. Für die Aussage in der Tabelle wurden die Jahresemissionsmengen implizit als Differenz zwischen den Jahresemissionsmengen der übrigen Sektoren (Anlage 2a KSG) und den Jahresemissionsgesamtmengen (Anlage 2 KSG) berechnet.  

Der Expertenrat identifiziert eine Reihe von Handlungsfeldern, die eine besondere Aufmerksamkeit im Klimaschutzprogramm verdienen, unter anderem Maßnahmen im Verkehrs- und Gebäudesektor, die Umsetzung des zweiten Europäischen Emissionshandels EU-ETS 2, sowie eine schlüssige Strategie für die natürlichen Quellen im Sektor LULUCF und eine ambitionierte Langfriststrategie für die Negativemissionen einschließlich technischer Senken. Der Koalitionsvertrag bekennt sich zwar zu den bisherigen klimaschutzpolitischen Zielen, die Herausforderungen in Bezug auf die Verfehlung der ESR-Ziele, die deutliche Verfehlung des 2040-Ziels und der THG-Neutralität werden allerdings weder explizit adressiert noch mit ausreichenden Maßnahmen hinterlegt. Zudem fehlt bei den Maßnahmen häufig eine hinreichende Konkretisierung. Insofern geht vom Koalitionsvertrag auch kein nennenswerter positiver Impuls für die Zielerreichung im Jahr 2030 aus. Damit besteht die Gefahr, dass sowohl die Ziele 2030 nicht erreicht werden als auch das Ziel der Klimaneutralität 2045 außer Reichweite gelangt. Der Expertenrat empfiehlt daher, das anstehende Klimaschutzprogramm neben der Sicherstellung der Zielerreichung für das Jahr 2030 auch explizit auf die hier identifizierten Problembereiche und die langfristige Erreichbarkeit der THG-Neutralität auszurichten.  

Tabelle Z 2 fasst den klimapolitischen Handlungsbedarf für die Bundesregierung aus Sicht des Expertenrats zusammen.

Tabelle Z 2: Klimaschutzpolitischer Handlungsbedarf für die Bundesregierung aus Sicht des Expertenrats 

Eigene Darstellung.